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bilang1190 的博客

毕落惊风雨,诗成泣鬼神

 
 
 

日志

 
 

“中国式立法”如何才能做到“真回避”  

2007-07-15 16:53:31|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    重庆市在全国率先正式建立政府立法回避制度,根据该制度,在立法起草环节,如主管部门有直接明显利益关系的,原则上应该回避;专业性极强、需要借助专家智慧的,原则上相关部门可以回避;综合性跨部门的立法项目,部门间难以达成共识的,原则上部门予以回避;此外,在评审、审查环节,相关人员如与立法项目有直接利害关系,也应主动回避或强制回避。(7月13日《中国青年报》)

 

    难得,总算有地区开始破冰了!此前,舆论对于行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化多有批评,并将这种现象称为最大的腐败”——按照惯例,我国的行政法规、规章通常都是由相关的政府主管部门主持起草,假借着立法的保护伞,某些畸形的集团利益,甚至巨大的利己利润得到了冠冕堂皇的维护,某些明显不公正的垄断或长官意志摇身一变,成为权威的法律条文,这已经成为当代中国法律腐败潜在的最严重的问题之一。

 

   司法领域的腐败往往表现的是个体性的腐败,但立法不公则是从根源上败坏了水源,成为典型的利益集团性的腐败。更关键的是,当立法成为政府部门占有权力资源、分配既得利益手段的时候,法律的权威性、公正性荡然无存,这对于正致力于依法治国、建立法治社会的中国而言,伤害无疑是深远且可怕的。既然这法从根源上就有不公正嫌疑,立法者明显从中捞得了好处,又凭什么让我们老老实实地遵守?

 

   必要的回避是立法程序中的应有之义。但此前,由于我们认识上的不足,对于立法回避没有很好地关注。甚至2000年实施的《立法法》,也没有对立法回避作出专门规定的文字,因而成为立法法最大的遗憾之一,受到学界的质疑;后来实施的《监督法》规定了回避制度适用于质询和特定问题调查,对立法仍然没有引入回避制度。因此,作为现代民主政治重要制度之一的回避制度,必须浮出水面,在立法领域很好地讨论、渗透、贯彻。应该说,重庆市在这个问题上,开了一个很好的头——尽管只是迈出了第一步,但给点掌声,总还是应该的。

 

   但需要认识到,在当前中国基层利益关联纠葛复杂的情况下,政府部门常常在其他各个领域渗透着众多的隐蔽性力量,要将部门私欲彻底屏蔽在立法之外,做到真正的回避,并不是一件容易的事情。表面的回避容易至极,真正的利益回避难如登峰。在关系到自身利益的时候,部门权力不会乖乖就范,必然要通过打招呼、做暗示等各种力量影响立法过程,这一点,是必须在意欲回避之前就有所估计的。

 

  以重庆法制办目前的尝试为例,重庆将一些涉及政府管理的条例项目实施委托招标起草,分别委托给没有直接明显利害关系的重庆大学、重庆行政学院、巴南区政府、武隆县政府、市公安局和市工商局起草。但实际上,直辖市政府与需要政府拨款的大学之间、与下属的区县政府之间、与直属的局委之间,如何才能确保绝对地割断利益关联?在重庆市的制度规定中,充斥了众多的原则上应该回避可以回避的说法,问题是,如果部门权力找出各种需要我们介入的理由,不讲原则地施加影响,能怎么办?

 

  因此,要想令中国式立法真正的落实回避制度,光有姿态是不够的,还必须要有利益制约的智慧。窃以为,在当前的情况下,除了通过讨论凝聚回避的共识,还需要努力做到:其一,将公权部门违背原则地干预立法的行为定位为司法腐败,而不是简单的违纪,警告了事。通过细化的规定与问责,强化部门官员头脑里的回避意识。其二,对于委托单位需要有法制办等专门部门作出利益评估,尽可能选择相对超脱的人大机关专门委员会、独立的高校学者、研究机构人员等起草,尽量少选用下级政府、下属部门作为委托单位。同时,通过政策支持,有意识地培养一批中立的社会第三方力量,令其在政治舞台上起到制约作用。

 

其三,更重要的是,法律这种公共产品要摆脱成为少数利益集团的工具,就必须建立民众的参与机制,通过公众讨论与监督,尽可能多地清除可能蕴藏于其中的部门利益。近年来,一些法律在征求社会意见当中,公众的参与热情高涨,提出了很多建议意见(比如关于交强险与交通违章的挂钩问题),有效地防范了部分利益的法制化。但显然,是否征求意见、听取与否都有很大的随意性,立法是件涉及面广且非常严肃的事情,必须通过明确程序设计,避免这些随意带来的漏洞。

 

立法回避,是中国继续发展的必经之路,重庆市迈出了第一步,更多的地区,需要用更多的智慧、更严密的措施、更严格的程序积极跟进。

 

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